一边是300万人的“水缸子”，一边是迅速崛起的区位开发优势。心里明白要保护，但还是想开发。边开发，边想着还是要保护一下，于是截污纳管拆房子。然而，当开发越过了政策与法律的边界，当保护失去了保护优先的本意，遭殃的，是遭到破坏的生态环境，还有将来不可控的饮用水安全风险。
9月17日，中央生态环境保护督察曝光了这起典型案例——四川省眉山市违法开发房地产，黑龙滩水源地生态环境遭到破坏。这也是中央第五生态环境保护督察组进驻四川以来，曝光的第二起典型案例。
图为黑龙滩水库。中环报记者王玮摄
发展的冲动
“中国最佳岛居生活胜地，天府新区南大门，川西第一海，成都后花园，国家4a旅游景区，180平方公里净土，24平方公里湖泊，72座岛屿。1个黑龙滩=35个兴隆湖。”
一则房地产开发商的宣传广告，道尽了黑龙滩水库周边房子稀缺的生态价值。要知道，兴隆湖可是成都网红打卡圣地，总规划面积5360亩、水域面积达4500多亩，是天府新区内规划建设的一座“生态之肾”。
天府向南、眉山向东。东坡故里眉山是成都邻近的地级市，也是成都南拓主脉天府新区版图的重要组成部分。黑龙滩水库就位于眉山市仁寿县，水域面积23.6平方公里，总库容3.6亿立方米，是眉山市区、仁寿县、乐山市井研县近300万群众的饮用水水源地，生态功能和地位十分重要。这里不仅环境优美，且距离天府新区仅20多分钟车程，却仅有其一半的房价，开发的诱惑可想而知。
据督察人员介绍，早在进驻前，他们就从铺天盖地的卖房宣传中注意到了这里，也看到网上有很多声音在担忧密密麻麻建了这么多房子，饮用水安全怎么保障。各种消息综合后，督察组决定将这里列为进驻后的重点关注对象。
图为在建房产项目。中环报记者王玮摄
图为在建房产项目。中环报记者王玮摄
低层楼房基本已建成。中环报记者王玮摄
8月30日，记者跟随中央第五生态环保督察组来此地督察调研，在现场看到了大量已经建成或正在建设中的楼盘，颇具规模，有些低层楼房已零星有人入住。
督察发现，2018年4月以来，眉山市、仁寿县违反《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》（以下简称《条例》）规定，在黑龙滩饮用水水源准保护区内大肆开发房地产项目，导致准保护区内居民集中居住点大量增加。其中，长岛未来城、天府生态城两个片区已审批房地产项目20个，规划建设楼房1097栋（其中低层楼房542栋），总用地面积约3222亩，建筑面积约332万平方米。
截至目前，两个片区已建成楼房322栋（全部为低层），占地约546亩，建筑面积约37万平方米；在建楼房775栋（其中低层楼房220栋），占地约2676亩，建筑面积约295万平方米。大量低层楼房邻水而建，严重挤占饮用水水源地生态保护空间。
督察人员在现场了解到，黑龙滩水库北部及西北部区域有大量植被遭到毁坏，原有林木已被成片楼房取代，水源涵养功能基本丧失，影响了黑龙滩水库生态系统的原真性和完整性。
法律解释“放水”
2015年3月施行的新《立法法》，首次明确设区市的在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对环境保护等方面的事项制定地方性法规。
2017年10月，眉山市人大常委会根据《水污染防治法》《水法》《四川省饮用水水源保护管理条例》等法律、法规，制定并通过了《条例》。当年12月，四川省人大常委会会议批准了《条例》，并于2018年4月1日起正式施行。
《条例》第二十三条明确规定了地表水型集中式饮用水水源准保护区内，除遵守法律、法规的规定外，还应当遵守“市、区县人民政府应当加强集中式饮用水水源地的规划控制，禁止在准保护区内新增居民集中居住点，控制场镇建设规模”的规定。
根据督察组提供的材料，在《条例》施行前的2018年1月，眉山市黑龙滩风景区管理委员会（以下简称黑龙滩管委会）在成都组织召开《黑龙滩长岛未来城和天府生态城片区环境保护方案可行性论证》专家咨询会。
就在这个会上，专家们建议，鉴于《条例》第二十三条的规定与黑龙滩镇城市总体规划存在理解误区，为消除误解，应当请眉山市人大常委会作出解释说明。
随后，黑龙滩管委会、仁寿县人民政府先后向眉山市人大常委会法工委去函，申请对《条例》第二十三条的含义进行答复。
2018年3月，眉山市人大常委会法工委在无法律解释权的情况下，向黑龙滩管委会出具书面说明，违背立法本意，将条例中“禁止在准保护区内新增居民集中居住点”的规定，解释为“本款规定的立法原意是禁止在准保护区内场镇规划区外的农村地区新增居民集中居住点”。2020年4月，其再次向仁寿县人民政府作出上述法律解释。
耐人寻味的是，督察发现，2018年4月以来，眉山市、仁寿县在黑龙滩饮用水水源准保护区内共审批房地产项目20个，其中多数已开工。据估算，如果这些项目全部实现入驻，准保护区内将凭空增加10万左右的人口。
图为在建房产项目。中环报记者王玮摄
《水污染防治法》第六十七条规定，禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。
督察人员说，饮用水水源准保护区主要功能是水源涵养、控制污染，虽然开发建设房地产项目看起来似乎并不是“对水体污染严重的建设项目”，但显然也不是为了保护水源，而是挤占了生态空间、破坏了水源涵养功能，与划定初衷完全背道而驰。何况，之前当地为了保护水库生态移民搬走了2.1万人，现在为了发展却要引来10万人入驻，这么大的开发强度会对黑龙滩水库保护产生什么影响，答案是显而易见的。
在谈到地方越权解释法律条款为审批项目放水的问题时，督察组认为，用最严格制度最严密法治保护生态环境是习近平生态文明思想的重要内容，法律条文不能随意扩大解释，保护优先、绿色发展应当是生态环境领域立法的指导思想之一，眉山市的上述种种想法和做法，既明显违反生态环境法律法规，也不符合习近平生态文明思想的要求。
什么叫保护优先？
在跟随督察组下沉眉山督察期间，记者了解到，眉山市、仁寿县在发展过程中，也注意到了黑龙滩水库的保护问题，并且有实际行动。
据黑龙滩管委会相关负责人介绍，近年来，眉山市、仁寿县累计投入资金61.6亿元，用于黑龙滩区域生态移民搬迁、污水管廊建设、生态湿地建设、消落带治理、规模养殖关闭、农家乐整治、西部片区初期雨水收集隔离工程建设、取水口规划化建设、优良湖泊保护、智慧环保工程等十大工程，对黑龙滩进行系统治理。
图为黑龙滩4号生态沟调研点。中环报记者王玮摄
督察组一行专门调研了黑龙滩4号生态沟，为确保生产生活污水不下湖的目标，黑龙滩镇实施了污水收集处理工程和初期雨水收集工程。数据表明，黑龙滩水库水质持续改善，目前已由年均ⅲ类改善为ⅱ类，与2009年相比，主要污染物氨氮下降26.7%、化学需氧量下降23.1%、总磷下降16.7%，高锰酸盐指数浓度下降13.8%。
另据当地介绍，今年7月，眉山市主动对标中央生态环保督察要求，将位于2007版黑龙滩风景名胜区二级保护区内的长岛二期、三期所有房屋予以拆除。拆除复绿92套低层住宅和414套高层住宅，总共拆除建筑面积58662.49平方米。
此前的2019年12月、2020年4月，眉山市还曾围绕“严重破坏生态环境”“群众意见反映强烈”两个重点，先后拆除建筑面积53415.36平方米，收回国有土地使用权319.97亩。决心不可谓不大。
虽然当地一直在向督察组介绍他们这些年为保护黑龙滩水库做了大量工作，但是成绩并不能掩盖问题。
此番督察发现，2018年以来，四川省林业和草原局违规为有关房地产项目办理林地使用手续，导致黑龙滩饮用水水源准保护区342.56亩林地被侵占，其中防护林63.45亩。而《四川省饮用水水源保护管理条例》明文规定，地表水饮用水水源准保护区内，禁止非更新性、非抚育性采伐和破坏饮用水水源涵养林、护岸林和其他植被。
同时，由于监督管理不到位，2018年以来，黑龙滩流域内还发生88件破坏林地案件，涉及林地面积761.58亩，其中防护林56.80亩。
此外，根据四川省人民政府批准的《四川省黑龙滩生态环境保护试点总体实施方案》，眉山市应于2017年年底前建成生态环境保护工程项目53项。截至本批督察时仍有8个项目未完成甚至未实施，其中应建设的4000亩生态涵养林只完成了192亩，仅占4.8%。
图为黑龙滩水库。中环报记者王玮摄
始建于20世纪70年代的黑龙滩水库，彻底改变了仁寿“十年九旱”的自然条件，并有了“天干不干，有了黑龙滩，昔日望天田，今天米粮川”的赞誉。
“如今50年过去了，黑龙滩水库不能在我们这代人手中变坏。”当地一位不愿具名的环保工作人员这样说道。