中国已开始为下一个五年规划的制订进行准备，专家认为“十四五”能源气候类目标应更具雄心。
山东滨州的风力发电机组厂房。(image: alamy)
中国“十四五”规划（2021-2025）的制定工作正在进行。作为接下来五年经济社会发展的纲领性政策文件，“十四五”规划将在很大程度上塑造中国下一阶段的经济、能源和碳排放格局。按照既定的时间表，“十四五”规划应在明年3月的全国“两会”上对外公布，而一些关键的专项规划，如能源“十四五”规划也将同期出台。今年晚些时候，相关规划的草案可能浮出水面。
近日，能源基金会首席执行官兼北京办事处总裁邹骥在接受访谈中指出，疫情冲击同时也带来了改革的机会，中国应抓紧进行能源改革，设定比“十三五”更有力度的气候环境目标。
▎问：今年是“十三五”收官之年，您怎么看待过去五年中国在低碳转型方面的得失？
▎邹骥（以下简称“邹”）：“十三五”期间，中国在低碳转型方面取得了长足的进展。首先我们设定的能源气候类指标超额完成。其次，市场上可再生能源的价格一路下行，价格下降有两个因素，一个是技术进步，另一个是市场规模上来了，这些都是实实在在的进展。
能效方面同样进展显著。单位 gdp 的能耗和单独产品能耗——吨钢、吨水泥、吨乙烯能耗等——都有显著的下降。我们的经济结构也在发生显著变化，服务业占比上升，低碳的新型制造业占比也在上升，传统的高污染高能耗的行业占比在下降。
从煤炭的消耗来讲，整体来说煤炭的消费量自 2013 年达到了峰值之后一路下降，虽然经历了 2018、2019 的轻度反弹，但并没有超过峰值。从长期的趋势来看，煤炭已经失去了大幅增长的动力，这为能源结构的低碳化和清洁化创造了条件。“十三五”期间二氧化碳排放的绝对量虽然还在增长，但增长速度在变缓，这表明了中国的经济正开始和碳排放脱钩，在走向达峰的进程中。
邹骥 能源基金会首席执行官兼北京办事处总裁
▎问：您认为“十四五”期间的能源气候类指标能否保持“十三五”的力度？
▎邹：我认为可以，我们有这个潜力。如果不保持这个力度，我们的能源结构转型就没有压力和动力，在投资方向上没有强有力的目标来指引。这一阶段再进行高碳投资会锁定碳排放，这些资产的搁浅成本也是巨大的。另外，中国的研发进度也会受到影响，自主研发技术的国际竞争力也会输给他国，比如欧盟出台“欧洲绿色新政”（european green deal）后， 他们会加速投资研发，人家走的更快了，我们就更要有一种紧迫感。
我们建议，“十四五”的能源气候类目标设定如下。这些都是我们提出的建议，还是很初步的，在今后的一段时间仍要调整。但总体来说，我们希望这些目标保持“十三五”的力度，甚至步伐更快。
▎问：您认为“十四五”还应该新设怎样的能源气候类指标？
▎邹：我认为要新增二氧化碳排放总量的指标。建议设立一个预期性、指导性的二氧化碳排放指标，提出在“十四五”末期即 2024 年或 2025 年达到碳排放峰值，排放总量不超过100-103 亿吨。
巴黎协定下，我们承诺要在 2030 年前碳排放总量达峰，姑且不说峰值是多少，也不说是否提前达峰，假设就在 2030 年达峰，那么我们就要从现在开始设定并管理这个指标。从国家层面宏观管理一个指标，首先要解决排放清单的问题——排放从哪来？每个源头是什么？我们得把排放源搞清楚了才能进行下一步的统计。统计也不是一个简单的事情，中国碳排放户有几十万家企业，排放量占比能达到（碳排放总量的）70%到 80%。接下来还得训练统计人员，进行测算、监测、报告、核查。这一套（管理体系）做下来达到稳定可信的程度，短则三年，长则五年，有很多复杂的情况，但这都是我们管理指标必须的基本准备工作。因此，“十四五”时期开始引入并管理碳排放总量指标，已经为时不早。
如果“十四五”也就是 2021 年还没提出这个指标，我们就不具备管理条件和管理能力。等到 2026 年“十五五”的时候才想起来 2030 年要达峰，结果发现还没测算统计过，执行的时候就会很被动。所以我认为现在就要把碳排放总量指标纳入进来，用三五年时间将这套管理体系培育成熟，才能保证 2030 年达峰的管理是令人信服的。
▎问：在新冠疫情影响、经济下行压力持续加大的情况下，政府急需刺激经济，但“铁公基”为主的经济刺激措施可能会阻碍中国的可持续转型。您认为“十四五”期间经济增长与环境目标、气候目标如何协调？
▎邹：现在中国财政的压力是很大的，债务水平和杠杆率也很高，而环境的效益是一个公共产品，不带来地方政府、企业和居民的直接财务收益。怎么办呢？
我们认为应该设置有雄心的环境目标，包括空气质量目标和碳排放目标，进而将这个目标分解到企业和居民。分解的过程从经济学上讲就是确定环境这种公共产品的产权的过程。排放额度分配之后，要使其成为可交易的产品，并形成碳市场。环境（碳）产权一旦可以在市场上交易，就可以发现并确定环境资产的市场价格，这时可交易的配额就变成了一种资产，就会有聪明的投资者去投资环境（碳）资产。
如果通过调控碳市场，让碳价格呈现长期上升的走势，反映碳资产日益稀缺的趋势，投资者就会根据这个预期向低碳领域投资，技术研发者就会去这个领域创新。我们就能把外部的环境效益、健康效益变成内部的、市场主体的经济收益，这些也都会贡献给我们的 gdp。那时候得到的 gdp 是有利于人民健康、气候安全、环境舒适的gdp，而不是一堆过剩的产能、污染的产物，那时我们的国民财富构成将在物质资本、人力资本、自然资本和社会资本之间更加均衡，更加全面体现人民对美好生活的向往和需求，这才是所谓高质量的发展。
▎问：尽管我们一直在强调能源转型，但从煤电装机指标来看，电力行业建议“十四五”期间煤电装机上限为 1300 吉瓦，高于“十三五”期间的上限 1100 吉瓦。而且近期煤电预警有所放松、煤电建设的审批剧增，您对这个问题怎么看？
▎邹：我们的观点是煤电装机一瓦都不要涨。如果事实上煤电仍有上升的动能，那么就算允许煤电的发电小时、发电量乃至相应的电煤消耗量在“十四五”期间仍有一定的上涨，新增装机不能再上涨了。装机增加会锁定碳排放，造成恶性循环，因为有了装机就要发电，就会阻碍煤电最终走向下行通道，而且会提高形成“搁浅资产”的投资风险，最终降低整个宏观经济的健康程度和质量。其实现在搁浅资产已经露出了端倪，过半的煤电企业的财务状况都是不好的。
随着技术的发展，发展煤电装机的好多理由越来越不成立了。之前说发展可再生能源就得有一定的煤电去保证电网的稳定性，来调节阴天或是没风的情况。但其实现在储能技术迅速发展，不用通过煤电去调节了。另外，分布式的可再生能源发展很快，我们可以把每一个房屋、每一个社区都变成发电厂，自己用电自己发电，这时候中国的经济版图、能源版图就会发生根本性的变革，不用修那么多铁路和电网去输煤送电，对成本、环境效益、气候效益、能源安全效益都是有利的，也是长远的出路，那为什么现在不往这里投资呢？
在日益复杂的国际地缘政治经济环境中，迅速动员起来在一定的时期内加速发展分布式可再生能源，并以“绿电”驱动电动交通工具，在战略上是实现能源独立、摆脱能源对外依赖、保障能源安全的最终战略选择，要下决心用20-30年的时间完成这一能源转型。
最近为了刺激经济，确实放了很多煤电厂建设的项目，但这个叫做“饮鸩止渴”，将来有朝一日就会变成废铜烂铁，变成经济发展的负担。
原题为“独家解读 | 邹骥：‘十四五’应设定碳排放总量指标”